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对芙蓉矿区可持续发展的调查与思考
编稿时间: 2010-07-15 10:37:05    来源: 北湖区政协 作者: 不详 字体:

                                                                                                                   芙蓉矿区可持续发展的调查与思考

 

近来年,芙蓉乡在区委、区政府的正确领导下,以科学发展观为指导,以矿产资源整合为重要抓手,以打造湘南锡都为目标,大力推动资源兴乡、工业强乡战略的实施,矿业开采逐步步入规范化、法制化、科学化发展道路。为进一步抓好芙蓉矿区乡矿山管理工作,实现芙蓉矿业可持续发展,笔者近期对芙蓉矿区的矿山管理工作进行了深入细致的专题调研,现将调研情况报告如下:

一、芙蓉矿区管理现状

(一)芙蓉矿区基本情况。芙蓉乡地处骑田岭南麓,位于北湖区西南部,面积64.77平方公里,平均海拔900米,辖芙蓉、长源、廖家洞、梨树下、安源、屋场坪、羊头岭、桃源8个行政村、1个居委会、54个村民小组。东邻永春乡,南靠宜章县麻田镇、城南乡、骑田岭林场,西界临武县接龙乡,北连大塘瑶族乡,总人口6901人,其中农业人口6329人。境内矿产资源十分丰富,是北湖区三大主矿区之一,主要有锡、铅锌、铁、石墨等,尤以锡为著,主要分布在屋场坪、清水江、铁婆坑、老梨山、骑古岭、瓦渣石、铁婆岩等地段,锡矿资源已探明储量达60万吨,总储藏量排名位居世界前列,素有湘南锡都美誉。目前,乡境内共有矿山企业11家,包括9家有色金属矿,2家石墨矿。其中,清水江一矿、清水江二矿、铁婆岩矿、瓦渣池矿、灯盏窝石墨矿5家企业,是2005年由市国土资源局主持挂牌招标拍卖的矿山企业,云锡郴州矿冶有限公司屋场坪采选项目是市、区招商引资的重点项目,丰源石墨矿、郴州玉熙矿业有限公司奇古岭矿、郴州玉泉矿业有限公司平头寨铅锌矿、大山里铅锌矿、铁夹山矿等5家企业分别由私营老板依法办理了采矿许可证或探矿权等合法手续。目前,采矿许可证在有效期内的有清水江一矿、瓦渣池矿、奇古岭铅锌矿3家。

(二)芙蓉矿区发展情况。芙蓉采矿历史悠久,早在宋朝景德年间(1264年),芙蓉?陀胁煽笊?砒灰活动,至今已有700多年的采矿史。明朝万历年间,屋场坪、瓦渣石一带采矿业已十分发达。上世纪90年代末期,受靠山吃山有水快流思想的冲击和矿业巨大经济利益的诱惑,芙蓉的非法开采,一度出现井喷,在1999年短短的一年时间里,芙蓉境内的矿山企业由4家陡增至128家,8个行政村有7个村的村民主要从事矿业生产,全乡40%以上的农户在矿山持股,矿业开采秩序的混乱局面和不法矿主牺牲安全求效益、牺牲资源求效益、牺牲环境求效益的非法采选行为,将芙蓉推上了风口浪尖

2000年,芙蓉乡在北湖区委、区政府的倾力支持下,举全乡之力,先后对境内的非法开采进行了13次大规模集中整治。矿业秩序整治取得阶段性成果。20007月,芙蓉乡在北湖区的大力支持下,组成专门班子,从科学布局、符合安全和环保建设等要求出发,经过1个多月的评估论证,重新制定了芙蓉矿业初步发展规划,为芙蓉矿区以整合矿产资源,规范矿业开采秩序为主题的两次矿业革命奠定了坚实的基础。2001年,由区政府按照芙蓉矿业初步发展规划对规划后的所有矿点实行统一发包,将128家矿山企业整合至37家。改变了过去芙蓉矿业开采多、小、散的历史,从真正意义上实现了政府对矿权的统一管理,也实现了芙蓉矿业秩序由乱到治的第一次革命。但由于芙蓉乡有矿产资源的49.56平方公里中,早在1998年就被湘南地质勘察院登记为他们的探矿范围,芙蓉矿区在统一发包后,无法办理采矿许可证,矿业开采陷入上级否认,区乡默认,实质非法的尴尬境地。为巩固第一次革命成果,防止非法矿死灰复燃, 2001年北湖区根据芙蓉矿区实际,从区安监局、国土局、环保局等有关职能部门抽调部分精干力量和我乡部分干部职工共同组建了芙蓉矿区常年综合整治执法队,由执法队全面负责芙蓉矿区的矿山管理工作。

2003年,发包矿山到期后,芙蓉矿区再次面临新的抉择。如何使芙蓉矿区真正走上规范化、法制化、可持续的道路是摆在当时区乡党委政府面前一个重大的课题。20046月,区乡政府经过艰难的协调,与湘南地勘院成功签订了《关于芙蓉矿区矿权问题的协议》,取得了铁夹山、清水江、铁婆岩、瓦渣石、老梨山五个区块10.55平方公里的探矿权,拉开了芙蓉矿区第二次革命的序幕。2005年元月21日,芙蓉乡开全市之先河,由市国土资源局主持,成功地以3000万元的价款完成了经省国土资源厅批准的四个有色区块五年采矿权的挂牌招标拍卖。同年99日,又以2080万元的价款完成了灯盏窝石墨矿的挂牌招标拍卖。两次拍卖共为省、市、区、乡财政实现资源拍卖收入5080万元。同时,为维护芙蓉矿区社会大局的稳定,区乡政府决定将资源拍卖价款的20%返还到各村、组,使广大芙蓉群众真正成为资源的受益者、利益的分享者。此次革命,将原来37家矿山企业整合至9家,进一步减少了采矿权人数量,规范了矿业开采主体,实现了芙蓉矿业从治到规范的飞跃,矿业开采秩序步入了法制化、规范化发展道路。

为充分放大矿产资源优势,做大做强锡产业这篇文章,将芙蓉打造成为名副其实的湘南锡都20058月,北湖区成功引进了战略投资者一云锡集团落户芙蓉,芙蓉矿业迎来了新的发展机遇。该公司落户芙蓉乡屋场坪后,投资近6亿元,兴建了立体式采选流水生产线,2008年已全面试投产, 200911月全部达产达标。该项目正式投产每年可为财政创利税3000万元以上。云锡公司巨额资金、先进技术和人才、科学管理模式的成功引进,对其它矿山企业起到了很好的示范带动作用,全乡矿山安全生产条件和生态环境进一步好转。同时,日产1500吨原矿石的云锡屋场坪采选项目规模集约效应的凸显,强劲带动了我乡交通运输、服务等相关行业的繁荣,芙蓉经济社会不断发展壮大,锡都芙蓉的社会影响力、知名度和受关注程度显著提升。去年10月,我乡又全面启动了清水江一矿、清水江二矿和丰源石墨矿三个矿的资源整合工作,整合工作稳步推进。芙蓉矿业正迈向消耗少、效益好、水平高的新型工业化道路。

(三)芙蓉矿区安全生产及环保工作情况。近年来,芙蓉乡以科学发展观为指导,以构建平安美好芙蓉为目标,把握围绕矿业抓安全环保,抓好安全环保促发展大局,强化队伍、健全机制、深化排查、硬化措施、狠抓落实,全乡安全环保工作实现了一年一大步,年年上台阶。从2002年起连续8年未发生一起生产安全事故,并多次被评为全区安全生产和环境保护工作先进单位,2006年被评为全市 安全生产示范乡镇2007年获得全省安全生产示范乡镇荣誉称号。2003年区有关职能部门在乡执法队工作人员陆续调回原单位后,矿山管理执法工作就落在了芙蓉乡党委政府头上,为继续保持执法队特别能战斗、特别能吃苦、特别能奉献的优良作风,巩固芙蓉矿区资源整合成果,加强安全环保管理,规范矿业秩序,我乡从干部职工中抽调部分综合素质高、业务能力强、作风过得硬的优秀干部职工成立新的芙蓉矿区综合整治执法队,2007年,通过区统一公开招考考入一名安监员,安全环保监管队伍建设进一步加强。同时建立健全了《芙蓉乡定期开展专项执法检查制度》、《安全环保隐患排查制度》、《芙蓉乡安全环保工作责任到人》等相关制度。并按照谁分管、谁负责,谁出问题、谁承担的原则,对矿山管理人员实行分片包干负责制,按照包片、包矿、包安全、包环保的方式层层落实安全环保责任。还与各矿签订了《安全生产目标管理责任书》和《环境保护目标管理责任书》,严格落实安全风险抵押金和环保管理抵押金制度,以经济利益的风险和制度的约束促进业主安全环保责任的落实。按照严查细查、查准查深、整改彻底、不留死角的总体要求,以矿山和尾矿库为重点开展了一系列涉及面广、影响深远的安全环保隐患大排查大整改活动。2009年共排查出各类安全环保隐患196条,下达责令改正指令、停产整顿通知等文书100余份。为消除安全环保隐患,我乡财政投入30余万元,治理了铁婆岩尾砂库上游廖家洞电站水渠、骑古岭尾矿库和原金属砷厂等地段存在的重大隐患。同时,督促企业主落实企业主体责任,加大投入整改安全环保隐患,去年,云锡屋场坪矿、瓦渣池矿、铁婆岩矿、清水江二矿等七个矿山企业用于维修窿道、治理尾矿库、完善机械通风和炸药库等方面的资金累计达1600余万元。坚持对非法采选露头就打的方针,按照发现一处,整治一处的原则,深入开展打非专项整治行动。2009年,共整治关闭安源工区、龙帽岭、天字地、斗坝窝、凤仙山、清水江等地死灰复燃的非法矿点及非法选厂7家,有力地打击了非法采选行为,实现了全乡无一家非法矿的良好格局。              

二、存在的主要问题

(一)矿山管理体制滞后,权责利不对等

一是矿山管理体制滞后。2003年,芙蓉矿山统一发包后芙蓉矿业秩序逐渐好转,从区各职能部门抽调到芙蓉矿区综合整治执法队的成员陆续调回原单位,区政府没有在该乡成立相应具备打击非法矿、矿山安全、环境保护等矿山管理职责的管理机构,只是由部分乡干部组成的执法队行使矿山管理职能,执法队因执法主体不合法丧失了执法权,打非、矿山安全、环保管理等矿山管理工作遇到了极大的阻力。矿主不服从管理,对排查出来的安全环保隐患不整改,查找出来的问题不落实,对下达的文书视而不见的现象时有发生,矿管组工作人员在管理执法过程中经常受到矿主的谩骂甚至殴打。 2004年8月20和10月20,麻田非法矿矿主欧高庆等人就曾2次纠集数百人围攻殴打该乡参与清整的工作人员,共打伤我乡干部职工及矿管组人员40余人,其中分管矿山执法的乡纪委书记肖政文被打成轻伤,19人受伤住院,花费医疗费40余万元,损坏、砸毁清整工具、车辆若干,价值50余万元,全乡干部职工整治非法矿的热情掉落低谷,非法矿整治工作几乎瘫痪。事件发生后,市区委、政府高度重视,犯罪分子最终得到严惩。但问题的症结并没有得到根本解决,矿山管理工作中有令不行、有禁不止的现象依然屡见不鲜。

二是权责利不对等。一方面是权与责不对等。为强化矿山管理,国家设立了诸多监管部门共同承担矿山管理职责,但由于监管距离远、范围宽、任务重、人员少,上级政府的监管部门很难对基层特别是边远山区乡镇矿山企业进行直接有效地监管,直接监管责任顺理成章地落到乡镇政府身上。乡镇既要背负艰巨的矿山管理工作任务,又要面临严厉的安全生产问责机制,但能够行使的矿山管理职能却很有限,乡干部及执法队员在整治非法矿和进行安全环保监管时遭遇的多次流血事件便是缺乏相应职能的充分表现。二是责与利不对等。近年来,国家对安全生产越来越重视,把安全生产工作纳入四票之列,制定并出台了一系列关于加强安全生产工作的文件,催生了一票否决行政问责制。矿山企业一旦发生大的安全事故,领导干部有可能引咎辞职,执法队员和安监员轻则下岗、重则追究刑事责任。而矿山管理工作牵涉面广、工作任务重、管理难度大,往往要举全乡之力,才能确保矿山管理工作取得实实在在的效果。但目前,我乡大部分执法队员还没有编制,工资由乡财政自筹解决。权责利严重失衡,在不同程度上造成了矿山管理工作人员心理失衡,既影响其工作积极性,又影响到矿山管理各项工作的落实。

(二)矿山管理行政成本高,工作经费无保障

一直以来,芙蓉乡党委、政府都十分重视矿山管理工作,为实现芙蓉矿业的规范化管理和可持续发展,在维护矿业秩序、化解矿企纠纷、维护社会稳定和协调办证等方面作出了不懈的努力,也投入了大量人力、物力和财力。一是维持执法队正常运转的矿山管理经费投入大。为执法队专设了高规格办公室,配置优质高效的电脑和打印机等办公设备,为解决在矿山管理工作中行路难不便于监管的问题,2006年还为其配置了一台价值20余万元的猎豹汽车和四辆崭新的摩托车,并每年从乡财政拨付40余万元,用于矿管组人员工资和正常运转工作经费。二是在调处矿企矛盾纠纷,优化矿企发展环境等方面人力、物力和财力投入大。20058月,云锡公司正式落户芙蓉,给我乡矿业发展带来了新的发展机遇,但横亘在项目面前的屋场坪村198户、682名村民的整体搬迁安置工程,屋场坪新村建设,2000余亩土地的征用,227冢坟墓的搬迁、因项目建设引发的多起矛盾纠纷和村民多次到市赴省进京上访等一系列问题也给我乡带来了前所未有的挑战。20058月,我乡干部职工进驻屋场坪村,吃住在项目工地,并牺牲节假日做老百姓的思想工作,连续奋战3个月,终于完成了全市唯一一个因项目发展需要引起的全村整体搬迁安置工作;后来又用两个月时间,完成了牵涉到北湖、临武、嘉禾、兰山三县一区共6000余人的227冢坟墓的搬迁。 2009年,我乡又筹集资金400余万元,完成了屋场坪新村后期工程建设,为历时近五年的村民安居问题划上一个圆满的句号。三是在维护矿业开采秩序、协调办证和消除安全隐患等方面投入大。在2001年矿山发包和2005年矿山招标拍卖前期,我乡共投入集中整治非法矿工作经费200余万元,开展了几十次大规模集中整治行动。同时,为确保芙蓉矿区采矿权招拍挂工作的顺利进行,我乡又投入300余万元用于与省、市有关单位协调办理探矿权、采矿权等相关手续和聘请湘南地质堪查院等专业部门编制规划及报告的经费支出。在采矿权招标出让后,一部分废弃尾矿库由于无法落实业主其安全管理和治理工作也一直由我乡承担。自2003年来,为强化对废弃尾矿库的安全防范和管理,我乡投入200余万元治理资金,先后对19个存在安全、环境污染隐患的尾矿库进行了加固治理。据统计,自2000年到2009年我乡财政用于矿山管理工作各项经费支出累计超过1000万元,平均每年均超过100万元。以2009年我乡财政总收入520万元算,每年矿山管理经费支出要占我乡财政总收入的20%。然而,我乡目前在矿山的收益仅为每年税费统征的分成收益,2009年芙蓉矿区税费统征收入为328万元,按区乡分成比例,我乡实得分成款约为30万元,矿山管理成本绝大部分由乡财政负担,使原本就吃紧的乡财政独力难支,举步维艰。

(三)矿产品税费流失严重,政府监管难

据统计,2009年芙蓉矿区共产锡精矿3600吨,石墨矿26000吨,铁矿17000吨,如果按照锡精矿6000/吨、石墨矿60/吨、铁矿50/吨的标准征收矿产品税费,可产生矿产品税费收入2400万元。而2009年芙蓉矿区税费统征收入仅为328万元。由此可见,矿产品销售数量与矿山企业实际上缴税费极不相称。产生这种现象的根本原因在于大量矿产品税费严重流失,矿产品税费未能应收尽收。主要有以下四个方面的原因:一是计量问题。为实现矿产品税费征收,2004年北湖区先后在我乡庙坪、羊头岭、安南和大山里等主要矿产品运输要道上建立了4个矿产品税费征收站。目前,我乡4个征收站只有2把磅秤,有两个征收站由于没有磅秤不能对矿产品进行准确计量,造成一部分税费流失。二是云锡公司虽然是纳税大户,但它属于一般规模纳税人,不愿意实行税费统征,其缴纳的国税和地税款我乡财政实得部分不多,乡财政难以成为真正的受益者。三是一些矿产品业主和运输户受经济利益驱使,铤而走险,采取偷关、冲关等非法手段偷逃税费,造成一部分矿产品税费流失。四是征管力量不足以及少数征管人员在征管工作中少算、少计、少收或擅自放行等徇私枉法行为,造成税费流失严重。

(四)采矿许可证到期,维稳压力增大

芙蓉乡历来民风剽悍、社情复杂。2005年芙蓉矿区开全市之先河实行矿山招标拍卖时,为顺利实现矿区的平稳过渡,经请示市国土资源局同意,我乡与当地村组、原矿主达成同意从拍卖价款中拿出20%支持村组经济发展,给予原矿主竞得者总成交价10%优惠的协议。目前,我乡2005年招标拍卖的四家有色金属矿五年采矿权将于2011年和2012年陆续到期,芙蓉矿区面临新一轮采矿权招标拍卖。因当年招标拍卖的5家矿山全部被外地老板竟得,当地老百姓看着矿老板一个个都富起来了,都认为自己的金山银山被人家挖走了,他们仅从拍卖价款中拿到20%很不合算,总想着有一天能够近水楼台先得月。眼看着招标拍卖矿山陆续到期,便早早地把目光盯在了新一轮矿山招标拍卖上,迫切希望成为资源的受益者,利益的分享者。为此,拍卖矿山到期后,如果由原矿主申请办理采矿许可证延期手续继续开采或者矿山企业间采取内部兼并或股份制的形式进行整合,当地老百姓未能从中尝到一些甜头,届时他们很有可能会借故挑起事端,采取断水、断电等惯用伎俩表示强烈的不满和抗议,引发诸多不稳定因素,一旦矛盾激化将影响到芙蓉社会稳定大局,给维稳工作带来巨大的压力。

三、解决问题的对策及建议

(一)下放矿山管理职能到乡或在乡成立具备相应职能的管理机构,切实解决芙蓉矿区矿山管理难问题。随着芙蓉矿区矿业秩序逐渐规范,各级党委政府对矿山管理工作提出PAN class=ca-51>目前我乡执法队由于体制方面的原因,缺少依法行政必须主体合法这一必要条件。多年来,执法队由于执法主体不合法不能依法行政,长期处于执法而不合法,管而管不到的尴尬境地。名不正、言不顺的执法队员在工作中到处遭人挑刺,甚至三番五次遭到不法矿主的谩骂殴打,部分非法矿和政府玩猫抓老鼠的游戏,明停暗采,时停时采,部分矿山安全资金投入不足,安全隐患得不到有效治理,尾矿水、污水直排行为仍然存在。要彻底改变现状,提高矿山管理工作效率,实现芙蓉矿区的长治久安,就必须改革当前不合适宜的矿山管理体制,走依法管矿之路。一是下放矿山管理职能。由区国土资源局、环保局、安监局等相关职能部门以委托的形式将执法职能下放到我乡执法队,切实解决执法队员执法主体不合法的问题,为实现依法管矿提供必要条件。二是成立环境保护管理站。填补环境保护管理机构在乡镇一级的空白,加强环境保护监管队伍建设,有效解决环境保护监管难的问题。

(二)解决执法队人员、编制及工作经费,有效促进矿山管理工作。近年来,经过芙蓉乡全体干部职工和执法队员艰苦卓绝的努力,攻破了矿山管理工作中的一个又一个保垒,为实现芙蓉矿区由乱到治由治到规范的根本转变作出了重要贡献。从2000年到2009年,我乡财政累计投入矿山管理工作各项经费1000余万元,矿山管理行政成本相当高。但近年,该乡财政受到农村税费改革、特大冰雪灾害和国际金融危机的严重影响,遇到了前所未有的困难,矿山管理工作经费已逐渐使该乡财政不堪重负。现在该乡执法队包括2名分管和协管矿山工作的领导在内共9人,与繁重的矿山管理工作任务相比显得人单力薄 9人当中有5人没有编制,工资需要自筹,要保持执法队正常运转每年至少需要工作经费50余万元。目前,执法队>工作经费缺口很大,无编人员的工资不能按时发放,车辆修理费和燃油费无钱支付,严重影响了矿山管理工作的正常开展。建议区政府将芙蓉矿区综合整治执法队工作经费纳入区财政年度预算,解决执法队人员编制,成立主体合法、职能健全的芙蓉矿区管理常设机构。

(三)下放税费统征办管理职能或实行区乡共管,以乡为主的管理模式,有效防止税费流失。随着矿业秩序逐渐规范,我乡矿业经济发展步入了快车道,矿业经济成为全乡经济发展的重要支柱,矿产资源拍卖收入和矿产品税费收入为区乡财政作出了重要贡献。近年来,矿产品税费因多方面原因不同程度的流失,给区乡财政造成了极大的损失。而我乡没有税费统征管理职能,无法对矿产品税费流失进行有效监管,只能望洋兴叹。要从根本上杜绝税费流失,加大对矿产品税费征收工作的监管力度是关键。一是加强源头监管。充分运用乡政府在人力资源和交通工具方面的优势,深入到矿山企业对矿产品产量、销售价格等相关信息进行掌控,从源头上堵塞税收流失漏洞,尽量减小应征数与实征数之间的差距。二是加大对非法采选、盗矿和偷关、冲关、放关等违法行为的打击力度,减少税费流失。建议区政府将税费统征管理职能下放到乡或实行??区乡共管,以乡为主的管理模式。

(四)引进战略投资者对芙蓉矿区进行新一轮整合。芙蓉矿区第一轮招标拍卖矿山企业5年采矿权即将于2011年和2012年陆续到期,根据目前市区国土资源部门意见,可能对到期采矿权进行延续登记,而不再进行新一轮采矿权招标拍卖,这将给我乡社会稳定和矿产资源整合工作带来极大压力。建议区委、区政府根据芙蓉矿区实际情况,成立专门班子,启动芙蓉矿区第二轮采矿权招标拍卖工作,这一方面有利于芙蓉乡社会大局的稳定;另一方面将给战略投资者提供一个十分难得的整体整合芙蓉矿区的机遇。目前,我乡已多次与云锡集团、五矿发展、西部矿业等公司进行接触,他们也表示将会认真抓住芙蓉矿区第二轮采矿权招标拍卖机遇,切入芙蓉矿区的资源整合工作,这将使芙蓉矿区真正实现一至二个主体、多个采区、集中选矿、集中加工、整体开发的矿业经济发展新格局,全面提升芙蓉矿业发展质效和水平。

 

 

 

                                                          芙蓉乡政协联工委

                                                             20107

 

 

编辑:文小兵  陈哲江

 

 
 
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